昆明市人民政府关于引导农村土地经营权有序流转发展农业 适度规模经营的实施意见

为认真贯彻落实党的十八届三中全会精神，深化农村改革，进一步优化配置农村土地资源，推进农业规模化、集约化、产业化经营，加快推进高原特色农业现代化，促进农业增效、农民增收，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）和《中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅印发〈关于引导和规范农村土地经营权流转发展农业适度规模经营的实施意见〉的通知》（云办发〔2014〕46号）精神，结合昆明实际，提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）总体目标

建立完善昆明市农村土地经营权流转服务体系、配套政策和市场机制，规范流转程序和行为，实现土地集体所有权、承包权、经营权三权分置，逐步形成“政府引导、市场调节、农民自愿、流转有序、管理规范”的农村土地流转机制，优化土地规模经营结构，促进农业适度规模经营，特别是粮食生产的适度规模经营，提高土地资源综合利用率。

（二）基本原则

坚持依法、自愿、公平流转的原则。农村土地经营权流转必须严格遵守有关法律、法规及政策规定，尊重农民意愿，平等协商。不得改变土地集体所有性质、不得改变土地的农业用途、不得破坏农业综合生产能力、不得损害农民土地承包权益。

坚持稳定、分权、放活的原则。坚持稳定农村土地承包关系并保持长久不变，实行土地所有权、承包权和经营权“三权”分置，放活经营权，鼓励经营权向金融机构抵押融资。

坚持有序流转、规模经营的原则。按照形式多样化、运行市场化、程序规范化、管理制度化的要求，建立健全土地流转机制，完善相关制度和程序，鼓励农村土地向新型农业经营主体流转，促进土地集约化和适度规模经营。

坚持因地制宜、分类指导的原则。土地经营权流转和规模经营要因地制宜、循序渐进，与当地城镇化进程、农村劳动力转移规模、农业社会化服务水平相适应，要加强引导，做好流转服务工作，防止脱离当地实际、违背农民意愿、片面追求超大规模经营的倾向。

二、促进农村土地经营权有序流转

（三）做好农村土地经营权登记工作

各县区、开发（度假）园区要按照省、市农村土地承包经营权确权登记颁证工作的部署和要求，认真落实县级主体责任，做到领导机构、工作机构、工作人员、工作经费、工作方案五到位，精心组织实施。在前期试点的基础上，以现有土地承包合同、权属证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全农村土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，确保2017年全市基本完成农村土地承包经营权确权登记工作，为农村土地承包经营权有序流转打下坚实的基础。

牵头单位：市委农办

责任单位：各县区、开发（度假）园区，各乡镇（街道）；市、县、乡农业部门

（四）建立和完善农村土地流转服务体系

各县区、开发（度假）园区，各乡镇（街道）要按照有机构、有人员、有经费、有平台的要求，建立完善县、乡、村三级土地流转服务体系，加快土地流转管理信息化平台建设，逐步实现土地流转信息的网络化管理。依托农村经营管理机构建立健全县、乡两级土地流转服务中心和交易大厅，村（居）委会建立土地流转服务站。鼓励各类服务组织和企业参与农村土地经营权流转服务，建立专业的中介服务组织和服务平台，搭建农村土地经营权流转服务市场，逐步实现流转服务的市场化。

牵头单位：市委农办

责任单位：各县区、开发（度假）园区，各乡镇（街道）；市、县、乡农业部门

（五）规范农村土地经营权流转行为

农村土地经营权流转、签订由云南省农业厅统一制订的书面流转合同，对流转方式、期限、面积、用途、报酬及违约责任等内容作出约定。坚决制止流转农地“非农化”。建立农村土地经营权流转备案登记制度，落实专人负责，及时掌握农村土地流转最新动态，妥善保管流转合同及有关文件、文本、资料，切实加强土地流转档案管理工作。

责任单位：市、县、乡农业部门

（六）建立流转价格形成机制和风险防范机制

流转价格由当事人双方协商确定，集中统一流转的，可综合当地经济社会发展水平和土地产出等因素，采取招标、公开协商等方式确定。原则上流转价格以实物计租、货币结算，租金按照一定期限进行调整，与流转土地相关的惠农政策补贴由双方协商确定归属。土地承包管理部门要加强土地流转情况监测，积极试点，探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，防范工商企业长时间、大面积租赁土地风险，对流转期限较长、面积较大的，在签订流转合同前，要对受让方的农业经营能力、资信情况、履约能力进行核查。流转合同签订后，要做好流转土地经营状况的督查工作，防范土地经营权流转的风险。

责任单位：市农业局

（七）完善土地流转纠纷调解仲裁机制

各县区、开发（度假）园区要加快推进农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，依法成立农村土地承包仲裁委员会，充实仲裁员队伍，设立仲裁庭，完善仲裁程序、仲裁方法和相关制度，依法将仲裁工作经费列入财政预算，努力形成机构健全、人员到位、设备齐全、信息畅通、规范有序的调解仲裁机制，充分保障土地流转双方的合法权益。

责任单位：各县区、开发（度假）园区

（八）拓展政策性农业保险，丰富农业商业性保险产品

按照“政策性保险、商业化运作”的方式，鼓励土地规模经营主体参与农业政策性保险和商业保险，政府适时提供气候信息、市场信息和重大病虫害预防信息，尽可能规避或降低农业生产风险。鼓励商业保险公司充分利用现有资源，开发农业商业保险产品，提高农业的抗灾能力。

责任单位：市金融办

（九）严格设施农业用地管理

设施农业用地的生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农业用地，不需办理农业用地转用审批手续。生产结束后由经营者按要求进行土地复垦。附属设施和配套设施用地只要在《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定的控制规模内，仍按农业用地管理。引导和鼓励新型农业经营主体相互联合或者与农村集体经济组织共同发展设施农业和设施畜牧业，提高土地产出率和资源利用率。

责任单位：市国土资源局

（十）强化对受让经营主体的金融支持

积极引导各类金融机构创新对农村土地流转中受让经营者的金融产品，提升服务能力，拓展业务范围。认真落实《中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》（银发〔2010〕198号）、《中国银监会、农业部关于金融支持农业规模化生产和集约化经营的指导意见》（银监发〔2014〕38号）和《中国人民银行关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》（银发〔2014〕42号）等文件精神，扩大农村有效担保物范围，鼓励各县区、开发（度假）园区探索农村土地经营权贷款试点，丰富“三农”贷款增信的有效方式和手段。鼓励有条件的地区设立涉农担保资金或成立涉农担保公司，进一步创新担保模式，解决农业生产贷款难问题。

责任单位：市金融办

（十一）加快完善农村社会保障体系

遵循“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多形式建立和完善被征地农民养老保障、新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗、农村最低生活保障、农民子女教育、农民工合法权益保护等社会保障制度和优惠政策，解除农村承包土地转出方的后顾之忧。

责任单位：市人力资源社会保障局

三、发展农业适度规模经营

（十二）多形式流转，促进规模经营

引导鼓励农村土地经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业、都市农庄、农业园区等新型农业经营主体流转，发展适度规模经营。引导农户采用土地经营权作价入股、保底分红的方式，组建土地股份合作社或参与其他农业经营主体合作经营，支持发展“土地托管”合作社，引导农民合作社托管农户的承包土地，实行代耕代种。鼓励探索成立土地经营权信托公司，实行统一委托、统一流转、统一分配。鼓励农业龙头企业以租赁方式流转农户承包地建立农产品基地，发展规模经营；着眼于服务和带动农民，鼓励和引导工商资本通过流转土地投资发展适合企业化经营的现代种养业和现代农业园区，向农业输入现代生产要素和经营模式；利用好社会投资和国家财政项目投资流转农民土地建立农业科技示范园区，促进高效农业园区化、规模化。

责任单位：市、县、乡农业部门

（十三）培育新型经营主体

鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的种养大户、农民专业合作组织、农业龙头企业等投资农业，推进农业适度规模经营。积极引导各类规模经营主体，吸纳土地流出户的劳动力从事农业生产，形成生产基地吸引大户、大户带动生产基地的良性循环，实现土地、资金、技术、劳动力等生产要素的有效配置。在推进农业适度规模经营条件暂时不具备、土地仍是农民收入主要来源的地区，要充分发挥种植大户、购销大户、农机服务组织、农业龙头企业、农业技术推广机构的作用，采取“社会化服务＋农户”方式，将单一农户农业生产经营的主要环节纳入规模化服务范围，促进农业适度规模经营。新型经营主体是农村土地经营权有序流转和发展农业适度规模经营的前提和中坚，各级党委、政府和相关职能部门要提高和加强对新型农业经营主体在都市型现代高原特色农业发展中重要作用的认识，增强发展培育以都市农庄、专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业、农业服务组织等为代表的新型农业经营主体的主动性，结合各地实际充分调查研究，规划发展目标，制定具体的政策措施。

牵头单位：市委农办

责任单位：市农业局、市供销社、市烤烟办、市工商局

（十四）健全完善农业社会服务体系，提高服务能力

坚持政府扶持和市场引导双重推动，创新服务机制，为农民提供统一服务。以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，加快发展农业科技推广、测土配方施肥、农副产品流通、农机社会化服务组织建设、农村金融服务等生产性服务业。大力发展电子商务，推动在地农业、在场农业、在版农业向在线农业跃升。充分发挥和利用农村产权交易平台的机制和作用，为农村产权交易提供良好的社会化服务。  

牵头单位：市委农办

责任单位：市农业局、市林业局、市水务局、市供销社、市科技局、市人力资源社会保障局、市工业和信息化委、市金融办

（十五）发挥供销合作社的优势和作用

按照改造自我、服务农民的要求，把供销合作社打造成真正服务农民生产生活的自我性服务组织。利用供销合作社经营渠道，深化行业合作，推进技物结合，提升农资供应和营销水平。鼓励基层供销合作社针对农业生产重要环节，与农民签订服务协议，开展合作式、订单式服务，提高服务规模化水平。

责任单位：市供销社

（十六）大力发展种养业适度规模经营

鼓励各类经营主体进行粮食规模化生产经营。鼓励种植大户、家庭农场、农民合作社、加工企业整合土地，集中规模种植水稻、小麦、玉米（含制种）、马铃薯，对连片种植达到适度规模经营的，由财政给予适当补助。扩大政策性农业保险覆盖面，根据粮食规模生产经营户对粮食政策性保险的意愿和需求，继续扩大粮食政策性保险范围，加大政策性保险覆盖率。加大对粮食规模经营主体的帮扶力度，为粮食适度规模化经营创造条件。保持蔬菜花卉生产面积稳定增长,发挥昆明作为滇中城市经济圈的“中央处理器”作用，促进蔬菜花卉产业进一步提质增效，打造特色农业品牌，树立高新农业典型，推进农业企业、农民专业合作组织、种植大户等经营主体多形式流转土地开展规模化、集约化经营，逐步形成区域化、特色化、与生产力发展相适应的“一村一品”生产格局，培育生态品牌农产品。按照“优化结构、提质增效、适度规模、健康养殖”的工作思路，实施畜禽良种财政补贴，引导科学健康养殖，降低养殖业风险，推进畜禽标准化规模养殖场建设。对符合条件的新型经营主体在项目安排上给予倾斜、在资金扶持上优先考虑。

责任单位：市农业局

（十七）以农业园区为平台，都市农庄为载体，新型经营主体为抓手，大力推进高原特色农业现代化

农村最大的活力在机制体制创新，最大的潜力在土地资源利用，要立足生态资源、品牌资源和产业优势，高起点、高标准规划打造一批精品农业庄园，擦亮高原特色农业这张品牌，以庄园经济为突破带动农业农村组织方式的变革，推动传统农业向产业化、集约化、高效化农业转变。注重培育起点高、规模大、机制新、效益好、辐射力强的现代高效农业示范园区，打造和彰显高原特色和优势产业，推动农业区域化布局、规模化生产、集约化经营，为社会资本进入农业提供合适的承接载体，使不同的规模经营主体实现资源共享、信息互通，有效地促进农业主导产业集聚。强化规划引导，提升园区竞争力；强化产业特色，提升园区影响力；强化机制创新，提升园区集聚力；强化农民合作，发挥园区辐射作用，提升园区带动力。积极鼓励和引导规模经营主体进入园区，建立规模化、标准化粮食作物和经济作物等原料生产基础，创新园区建设机制，与农村土地股份合作相结合，有效地化解土地、资金等瓶颈制约，带动农业适度规模经营，通过规模经营让土地逐步向产业基地集中，提高土地经营效益。

责任单位：市农业局

四、强化组织保障

（十八）加强组织领导，明确职责

各级党委、政府要把规范农村土地经营权流转，发展适度规模经营摆上重要议事日程，明确职责，强化责任，完善推进机制。各相关部门要按照各自职责加强调研，对照中央、省、市政策要求制定、细化具体政策措施。市委农办负责相关政策的规划、整合、衔接和农村产权交易市场的建设。市农业局负责具体制定和组织实施有关政策措施。市财政局负责筹措、保障、投入所需资金并监督资金的运营效果和使用规范。市国土资源局负责落实土地优惠政策和纠正流转中的违法违纪行为。市金融办负责制定相关金融支持政策，组织政策性和商业性金融机构提供新型金融产品支持。市委编办负责加强农经机构队伍建设。各级工商部门要深化对各类新型经营主体的登记管理，规范登记行为，促进各类经营主体依法登记。各级各有关部门要了解掌握农村土地流转和适度规模经营发展情况，及时发现和解决出现的新情况、新问题，确保农村土地流转规范有序，有效保障流转主体的权益，促进规模经营主体健康发展。  

责任单位：各县区、开发（度假）园区，市级相关部门

（十九）加强农村经营管理机构队伍建设

各级党委（党工委）、政府（管委会）要加强农经机构和队伍建设，健全农经机构、充实人员，解决人员少、工作经费短缺、工作条件差等问题，特别要加强乡镇（街道）农经队伍建设，建设一支高素质的农村经营管理队伍。

责任单位：市委编办，各县区、开发（度假）园区

（二十）加强典型培育和宣传推广

各级各部门要培育典型，推广典型，让新型农业经营主体典型现身说法，让农民可看、可学，充分发挥典型示范引领作用，激发调动基层干部群众、新型农业经营主体、农业社会化服务组织和农业科研单位发展和服务于农业适度规模经营的积极性。大力宣传有关土地流转的法律法规和各地农村土地流转探索创新的经验以及通过流转土地增收致富的鲜活典型，引导广大农民从传统的“守土”观念中解放出来，推动农村土地流转持续健康发展。  

责任单位：市委宣传部